2024年4月，美國保守派智庫傳統基金會發布“2025計劃”（Project 2025），這份900多頁的文件反映了美國保守派專家、學者、官員重塑美國治理的愿景，并為下一任保守黨政府過渡期提供了極為詳細且廣泛的政策建議。然而由于其部分提議過于極端，2024年美國大選期間民主黨借此攻擊和削弱對手的競選勢頭，共和黨競選團隊也因此極力與該計劃撇清關系。
但是，從關鍵人事任命和出臺政策的比較來看，新一屆美國政府的政策正在向“2025計劃”的藍圖靠近。
首先，“2025計劃”的主要作者已進入白宮政策層，包括“2025計劃”的主要架構師羅素·沃特，現任管理與預算辦公室主任；負責貿易章節的彼得·納瓦羅，現任貿易和制造業高級顧問；負責部分監管章節的布倫丹·卡爾，現任聯邦通信委員會主席。
其次，在各領域已出臺的政策方面，《政客》（Politico）等媒體在對比“2025計劃”和這屆美國政府的政策文件后發現，這屆政府的很多政策表述與“2025計劃”有多處相似甚至直接照搬的情況，包括社會問題、移民、政府改革等領域。美國進步改革中心對“2025計劃”的政策提議是否體現在總統行政令中進行了追蹤，同樣也發現了能源等領域提議與行政令的部分重合。
“2025計劃”呈現了保守派內部兩種截然不同的貿易主張——自由貿易和公平貿易。
自由貿易的觀點由競爭力企業研究所所長肯特·拉斯曼撰寫，主張政府應有限干預貿易政策，降低或取消關稅并鼓勵美國與各國展開自由貿易，從而為美國人提供更多可負擔的商品。
公平貿易的觀點由彼得·納瓦羅撰寫。他認為貿易政策能夠且必須在美國的制造業和國防工業基礎復興中發揮關鍵作用。
根據納瓦羅的觀點，有兩股力量阻礙了美國的復興進程：
一是世貿組織“最惠國待遇”規則沒有要求成員國向其貿易伙伴提供同等關稅稅率，而是讓其能夠在世貿組織關稅稅率范圍內系統性地對其他國家施加更高關稅，這種規則的非互惠性損害了平均關稅率最低的美國，導致美國長期存在貿易逆差，使美國成為“全球最大的貿易輸家”。
二是中國制造業崛起對美國制造業和國防工業基礎構成了威脅。
納瓦羅認為，美國的貿易狀況和巨大的貿易失衡不僅構成了嚴重的經濟安全威脅，也構成了國家安全威脅，其中貿易逆差是個十分重要的問題，反映了美國大規模的制造外包：制造外包不僅抑制了美國藍領工人的實際工資增長，阻礙了數百萬美國人向中產階級爬升，也使美國失去自主生產武器和所需材料的能力。
目前來看，納瓦羅的所謂公平貿易觀點在新一屆政府中得到了積極采納，對比納瓦羅的政策建議與美國正在推行的貿易政策，可以發現的共同點是：
（1）關稅是縮小美國貿易逆差并提高制造業競爭力的核心政策工具。
（2）用對等關稅的單邊舉措來進一步解決非互惠貿易條件、減少美國貿易逆差，且對等關稅既是談判籌碼也是目的本身。
（3）對華經貿政策的強硬態度。
納瓦羅在“2025計劃”中建議，為了解決世貿組織規則導致貿易條件非互惠的問題，可以通過2019年由時任眾議員肖恩·達菲提出的《美國對等貿易法案》（USRTA），授予總統在貿易談判時對外國伙伴實施對等關稅的權力，從而迫使其他國家降低關稅和非關稅壁壘。如果關稅率更高的貿易伙伴拒絕將其關稅降低到美國的水平，總統將有權提高美國的關稅，以匹配或“反映”外國伙伴的關稅。
這些觀點已反映在新一屆美國政府的舉措中。根據2月13日白宮公布的《公平與對等計劃》總統備忘錄，美國貿易代表辦公室和商務部等機構將對非互惠貿易行為進行調查，對美國商品實施更高關稅和非關稅壁壘的國家將被征收對等水平的關稅，以解決非互惠關稅做法。該計劃將于4月2日施行，財長貝森特表示歡迎其他國家在此之前進行談判，通過協商避免美國建立對等的關稅壁壘。
對比“2025計劃”的貿易政策建議與這屆美國政府的貿易舉措，主要區別在于：
（1）新一屆政府對關稅的使用更具對抗性。首先，納瓦羅的經貿政策建議更多針對中國，而美國政府目前不僅對中國大幅加征關稅，也對加拿大、墨西哥、歐洲等盟友加征關稅，并且取消了此前對這些國家鋼鐵與鋁進口的關稅豁免。換言之，這屆政府不僅試圖通過打擊中國實現制造業回流，也試圖打擊盟友。其次，納瓦羅的對等關稅建議主要關注傳統的關稅與非關稅壁壘，而基于白宮班子官員的表態，這屆政府的對等關稅還可能反映貿易伙伴國的匯率政策、增值稅等因素。
（2）對華經貿政策方面，這屆政府對關稅以外的限制性政策使用較為克制，并且未大范圍對華開啟脫鉤進程。比如，投資限制方面，納瓦羅表示應徹底禁止對中國高科技產業等領域的投資，而美國目前的舉措主要限制中美之間的雙向投資，同時鼓勵其盟友對美國的高科技等產業投資。納瓦羅認為中美談判大概率再次無果而終，因而建議與中國經濟與財政完全脫鉤，但從目前美國對非關稅工具克制的使用來看，這屆政府似乎給關稅施壓后的談判留有余地。
展望未來，新一屆美國政府可能會繼續推進“2025計劃”建議的貿易政策，尤其是在貿易上利用對等關稅調整貿易條件。目前來看，其潛在阻礙在于國會方面，立法力量是否能制衡行政力量有待觀察。對于其潛在影響，這些政策雖可能為美國帶來短期經濟利益，但也將加劇美國與全球伙伴的緊張關系，破壞國際貿易體系。
第一財經獲授權轉載自微信公眾號“中國金融四十人論壇”。
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