隨著政府和社會(huì)資本合作（PPP）新機(jī)制推廣，首個(gè)細(xì)分領(lǐng)域操作細(xì)則公開。
4月10日，交通運(yùn)輸部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳公開了《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制操作指南》（下稱《操作指南》）。這是PPP新機(jī)制實(shí)施以來，國家層面首個(gè)專門針對(duì)收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目管理出臺(tái)的政策文件，旨在規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性參與收費(fèi)公路建設(shè)，擴(kuò)大投資，促進(jìn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展。
收費(fèi)公路以收費(fèi)高速公路為主，收入來源于車輛通行費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等，其中依據(jù)投資主體等不同，又劃分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路。其中經(jīng)營性公路是指國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路。
隨著2014年P(guān)PP模式興起，2017年底交通運(yùn)輸部發(fā)布了收費(fèi)公路PPP操作指南，不少經(jīng)營性收費(fèi)公路項(xiàng)目采取PPP模式建設(shè)。為了規(guī)范PPP模式發(fā)展，2023年11月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》。PPP新機(jī)制之下，收費(fèi)公路具體如何操作，正是此次《操作指南》回答的問題。
此次《操作指南》明確了經(jīng)營性公路可以按照PPP新機(jī)制要求選擇采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，也可以按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等規(guī)定采用公開招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者投資建設(shè)實(shí)施（即傳統(tǒng)模式）。
交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)審計(jì)司副司長程侃解讀《操作指南》時(shí)稱，特許經(jīng)營模式相對(duì)傳統(tǒng)模式，特許經(jīng)營者基本條件更加嚴(yán)格，更注重優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，要求地方本級(jí)國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目股東，增加了加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管和信息披露等新要求。
收費(fèi)公路若采取PPP新機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)防地方政府借此新增隱性債務(wù)依然是一條“紅線”。
《操作指南》稱，收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)充分論證建設(shè)必要性和建設(shè)時(shí)機(jī)，在開展項(xiàng)目可行性研究論證過程中，合理測算項(xiàng)目總投資，按照實(shí)事求是的原則，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、審慎開展車流量預(yù)測和經(jīng)濟(jì)可行性分析，確保經(jīng)營收入應(yīng)能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債。
目前收費(fèi)公路政策由于缺乏有效的合理定價(jià)、收益調(diào)節(jié)和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制等，難以保障投資者獲得合理回報(bào)，吸引社會(huì)資本投資功能減弱。《操作細(xì)則》在提升收費(fèi)公路盈利能力方面，也給出相應(yīng)舉措。
比如，《操作細(xì)則》明確，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目給予政府投資支持。縣級(jí)以上地方人民政府可以采取建設(shè)期投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度、發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)“交通 產(chǎn)業(yè)”融合等方式，提升收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目總體盈利能力。
現(xiàn)行的規(guī)定下，政府還貸收費(fèi)公路收費(fèi)期限最長20年，經(jīng)營性公路最長收費(fèi)年限不超過30年。
不過交通運(yùn)輸部此前公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見稿）》提出，經(jīng)營性公路項(xiàng)目的經(jīng)營期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，一般不得超過30年；對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的收費(fèi)公路，可以超過30年。實(shí)施收費(fèi)高速公路改擴(kuò)建工程，增加高速公路車道數(shù)量，可重新核定償債期限或者經(jīng)營期限。延長收費(fèi)年限，顯然也有助于提升收費(fèi)公路盈利能力。
程侃表示，此次《操作指南》一大原則是充分激發(fā)民營企業(yè)參與收費(fèi)公路投資的積極性。通過完善準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)民營企業(yè)通過直接投資或者獨(dú)資、控股、參股等方式積極參與收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目。在同等條件下，優(yōu)先推薦獨(dú)立投標(biāo)的民營企業(yè)或有民營企業(yè)參與的聯(lián)合體為中標(biāo)候選人。
為了吸引民間資本參與收費(fèi)公路建設(shè)，前述PPP新機(jī)制指導(dǎo)意見發(fā)布了支持民營企業(yè)參與特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單，其中明確收費(fèi)公路項(xiàng)目（不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路項(xiàng)目），民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。而對(duì)于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等項(xiàng)目，積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
根據(jù)交通運(yùn)輸部公開數(shù)據(jù)，截至2021年末，全國收費(fèi)公路里程18.76萬公里，占公路總里程的3.55%。全國收費(fèi)公路共有主線收費(fèi)站972個(gè)。全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額約12.1萬億元（其中經(jīng)營性公路占比約六成）。全國收費(fèi)公路債務(wù)余額7.9萬億元。2021年度全國收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)收支缺口約為0.6萬億元。
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