公共數據是我國數據資源的重要組成部分，隨著全國統一大市場建設的深入推進，為培育全國統一的數據市場指明了方向。當前，公共數據資源開發利用仍面臨諸多挑戰，需要從資源登記、技術支撐、制度保障等方面協同推進，才能充分釋放公共數據資源的價值，推動公共數據資源開發利用走向制度化、體系化與規范化，實現公共數據資源的安全高效流通。

公共數據供需失衡與流通障礙現狀

公共數據的可用性不足，難以實現供需平衡。一方面，高質量的數據供給不充分。公共數據資源供給是開發利用的基礎，然而由于公共數據的敏感性、開發利用的技術要求以及部門利益等因素，各級黨政機關、企事業單位對數據開放意愿較低、內生動力不足。同時，公共數據儲存于不同部門和層級的黨政機關、企事業單位，且不同部門與行業對公共數據存儲的標準與格式要求各異，公共數據質量參差不齊，呈現分散化、碎片化狀態，跨層級、跨區域、跨行業的公共數據流通共享難度較大。另一方面，數據要素市場對于公共數據需求不平衡。囿于數據價值的認識與開發尚不充分，當前數據應用場景主要集中于金融、工業、互聯網、能源、交通等領域，其他領域的市場需求尚未激活。目前的公共數據授權運營主要由數據持有主體決定應用場景與領域，專業市場機構參與度不高，對市場需求的把握與挖掘不足。

公共數據流通交易效率有待提升，難以形成集聚效應。當前，數據要素市場基礎制度尚待完善，權屬登記、市場交易、收益分配、權益保護等法規制度尚不健全，不利于建立市場主體對于公共數據流通交易的信任與信心，在一定程度上抑制了公共數據持有方等主體參與公共數據市場交易的積極性。同時，各級黨政機關、企事業單位之間存在數據壁壘，部門與行業之間的公共數據互通性差，無法真正整合分散的公共數據資源。公共數據交易流通效率的提升需要形成全國范圍內的公共數據資源整合，圍繞公共數據的市場應用需求聚合市場主體，形成能夠連接上下游企業的公共數據交易流通產業鏈條。

為此，亟須破除阻礙公共數據流通使用的體制機制障礙，將分散的公共數據資源進行統一登記和管理，促進公共數據在不同部門、地區和機構之間的流通和共享，提升社會對于公共數據應用場景挖掘與產品開發的積極性，為數據要素市場化配置提供基礎支撐，促進實體經濟和數字經濟深度融合，讓公共數據“供得出、流得動、用得好”。

以登記標準建設為牛鼻子構建全國公共數據“一本賬”

公共數據資源登記是構建全國“一本賬”的重要基礎工作，通過明確登記主體、登記程序和登記機構責任，實現對全國公共數據資源的全面、準確、及時的記錄和管理。這一過程不僅有助于提高公共數據的可用性和質量，還能為公共數據開放和授權運營提供重要支撐。年初出臺的《公共數據資源登記管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）依據《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律，落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》要求，與《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》和《關于建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》等配套文件，形成了公共數據資源開發利用“1 3”政策體系。在此基礎上，從登記標準建設為牛鼻子著力構建全國公共數據“一本賬”，構筑夯實公共數據資源利用的基礎。

具體而言，根據《暫行辦法》規定，公共數據資源的登記主體包括直接持有或管理公共數據的黨政機關、事業單位，以及經授權的運營機構（如供水、供電等公用企業）；登記范圍則為授權運營范圍內的公共數據資源，包括公共數據產品和服務；登記內容則包括數據來源、存證信息、安全風險評估、應用場景等。通過公共數據資源登記全面、準確記錄公共數據資源基本信息，通過統一登記平臺和編碼規則，提升數據的標準化、規范化水平，實現登記信息互聯互通，形成全國范圍內的公共數據資源目錄，構建規范的全國一體化的登記體系。這有效提升了數據資源可用性，解決數據分散、存儲標準不一的問題。

在這一過程中通過明確登記主體、登記機構的責任和義務，一方面，能將分散在各級黨政機關、企事業單位的公共數據資源進行統一登記和管理，整合分散的公共數據資源，為政府決策提供全面、準確的數據支持，提升公共服務的豐富性和精準性，提高政府的決策與服務水平。另一方面，能有效解決公共數據資源管理中的職責不清和標準不一的問題，促進政府部門之間的公共數據共享和協同工作，促進公共數據資源的開發利用，提升政府數據治理能力，加快數字政府建設進程。

以標準技術規范為支撐推進公共數據高質量利用

在標準建設上，盡快制定并推行全國統一的公共數據資源分類標準、編碼規則、數據格式、字段定義等，在登記環節實行數據分類分級保護，為后續開發利用提供清晰指引。

在技術支撐上，需重點加強數據技術能力建設。首先，需在公共數據開發利用中引入隱私計算技術，實現數據“可用不可見”，降低公共數據的安全風險。其次，加強國家與省級公共數據資源等級平臺的互聯互通，確保平臺間數據接口兼容。譬如，深圳市福田區依托深數所建設公共數據與社會數據融合開發平臺，設立“數據要素流通服務中心”，提供產權登記、合規認證等一站式服務，以促進數據供需的高效銜接。

在規范制定上，建立健全政策法規體系。首先，進一步細化數據使用權、收益權的分配機制，明確數據產權歸屬，減少因權屬模糊導致的登記爭議。其次，設置禁止和限制開放的公共數據類型負面清單，并根據實踐動態更新清單。再次，建立社會監督與公眾參與機制，除登記公示期內允許社會公眾提出異議外，還需在公共數據后續開發利用環節加強公眾參與，向社會公布數據開發利用收益與成效。最后，建立公共數據開放利用與協同治理機制，推動跨部門、跨地區、跨行業的數據開放利用，為統籌解決數據權屬爭議、規則沖突等問題提供機制。

（作者系南開大學競爭法研究中心主任、法學院副院長，數字經濟交叉科學中心研究員）

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