為了解決地方政府拖欠企業賬款問題，今年國務院明確在今年4.4萬億元地方政府專項債券中，安排部分資金消化地方政府拖欠企業賬款。這一政策已經逐步落地。

近期，湖南省人大常委會批準了湖南省2025年省級預算調整方案。根據當地官媒報道，此次方案中財政部分兩批下達湖南省新增債務限額1823億元，其中專項債務1465億元，其中用于解決拖欠企業賬款200億元。這意味著湖南計劃今年發行200億元新增專項債券，用于專門解決拖欠企業賬款。而其他部分省市也將有類似安排。

財達證券常務副總經理胡恒松告訴第一財經，專項債券用于解決拖欠企業賬款的政策是于2025年兩會期間第一次提出，往年并未有過此類操作。在償還拖欠企業賬款工作中，專項債資金由財政部劃撥至省級財政廳，省級財政廳再依據規劃和需求分配至地方財政局，最后由財政局撥付給符合條件的企業。需注意，專項債并非清償所有欠款，只有納入前期摸排形成的專門企業名單內的企業，才能獲得資金支持。

胡恒松表示，去年12月相關部門梳理摸排各地市、區縣拖欠企業賬款的情況。以北部某省為例，此次匯總拖欠賬款的情況以已簽署的合同為準，省內11個地市及其下轄區縣均通過當地財政局報送，并經由省財政廳匯總后反饋給工信部。后由各地財政部門安排發行后轉貸給地市、區縣地方政府，地市、區縣地方政府拿到資金后，以合同為基準支付給被拖欠款項的企業。

專項債首次支持償還拖欠企業賬款

近些年經濟下行壓力較大，部分企業經營困難，其中拖欠賬款加劇了企業經營壓力。根據國家統計局公布的數據，2024年末，規模以上工業企業應收賬款26.06萬億元，比上年末增長8.6%。

目前，中小企業應收賬款規模增長、賬期拉長，“連環欠”現象較為突出。賬款拖欠既有企業之間拖欠，也有政府拖欠企業。為了破解這一難題，中國首先加大解決政府拖欠企業賬款問題。

去年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于解決拖欠企業賬款問題的意見》，對推進解決拖欠企業賬款問題作出系統部署。今年新修訂的《保障中小企業款項支付條例》，強化了地方政府的責任，加大了治理拖欠企業賬款的力度。今年3月國務院常務會議審議通過《加快加力清理拖欠企業賬款行動方案》。

在解決地方政府拖欠企業賬款眾多舉措中，今年一個新舉措是地方政府發行專項債券籌資，來償還拖欠企業賬款。

比如，今年政府工作報告提出，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，今年采取專項債來償還拖欠企業賬款是一個新舉措，一般來說這筆資金都由地方政府使用，未來相應償債責任也在地方，這也是應對當前問題的一個臨時性應急舉措。

從上述湖南預算調整情況來看，湖南今年發行用于解決拖欠企業賬款的200億元新增專項債券均由省級轉貸給市縣使用，湖南用于解決拖欠企業賬款新增專項債占當地新增專項債總額比重約14%。

目前全國今年4.4萬億元新增專項債券中，官方尚未明確具體用于解決拖欠企業賬款的額度。

胡恒松表示，在他與部分地區財政主管部門的交流中了解到，當地擬用于拖欠企業賬款的額度大概為17%左右。他預計今年全國化解拖欠企業賬款的額度總量應該會在15%-20%的范圍內。溫來成預估，今年全國新增專項債用于解決拖欠企業賬款的比重大概在10%以上。

若按前述專家估算最低10%比例估算，今年4.4萬億元新增專項債中或有超4400億元資金用于解決拖欠企業賬款，當然實際數據有待官方披露。

根據企業預警通數據，截至目前，地方政府共計發行新增專項債券約16541億元，其中沒有披露具體項目的特殊新增專項債約2509億元，特殊新增專項債占總額比重約15%。

胡恒松表示，專項債解決拖欠企業賬款有助于推動資金回流至企業，既能為企業再投資注入必要資金，又能依托資金注入持續擴大生產，從多維度激活經濟內生動力。尤其在當前逆周期調控背景下，此舉或將在一定程度上對沖經濟下行壓力。

地方償還風險可控

所謂地方政府專項債券，是為有一定收益的公益性項目發行，以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券，一般來說，專項債券確實應用于有一定收益的項目，并以項目收益還本付息。此次地方通過發行專項債來償還拖欠企業賬款，未來如何償還債券本息？

胡恒松表示，近年來地方財政收入增長乏力，保障基本民生等支出持續增長，財政收支壓力持續增大，部分地方無法正常支付企業賬款。專項債券資金用于償還拖欠企業賬款，從屬性上來說確實是置換已有債務（還舊債），與置換隱債形式相當。目前并沒有明確的償還來源，實際上還是要靠地方財政償還，也就是“誰家的孩子誰抱”。

他認為，與置換隱性債務的本質不同，置換隱性債務是為了降低地方政府融資成本，而償還企業拖欠款，其主要目的是保證地區內中小企業的生存及經營，進而提高地區的財政（稅收）收入。此次地方發行新增專項債券，未來可以由再融資專項債券的方式持續化解，或是在財政狀況好轉后，由地區財政資金進行償還。

溫來成表示，從最新的規定來看，未來用于償還拖欠企業賬款的專項債券本息，必要時甚至可以通過調入一般公共預算資金等來解決，以防止償債風險。

去年底國務院辦公廳公布的《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下稱《意見》）明確，對專項債券對應的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還，確保專項債券實現省內各市、縣區域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。

胡恒松表示，此次專項債券用于解決地方政府拖欠企業賬款的影響顯著，意味著專項債券的用途是可以多樣化的，可以不單單局限在政府投資項目上。時間線上來看，從2024年底提出的專項債券用于化解隱性債務、解決存量商品房、土地儲備項目，再到今年政府工作報告提出的解決拖欠款，專項債券的用途導向明顯，即只要是有利于地方政府解決財政問題的方向都是支持的。

上述《意見》明確，實行專項債券投向領域“負面清單”管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金，這使得專項債投向進一步擴大。《意見》同時明確，專項債券依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、養老金及支付單位運行經費、債務利息等。

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