為穩經濟、防風險，地方政府加快發行債券籌資，將資金投向重大項目建設、償還隱性債務、支持樓市穩定和消化拖欠企業賬款等。

根據財政部、中國債券信息網等數據，2025年前4個月，全國發行地方政府債券合計約35354億元，同比增長約84%。無論是發債規模還是增速均創近年同期新高。

為何今年以來地方政府發債規模急劇增長？這筆巨額資金花哪兒了？影響幾何？近期召開的中共中央政治局會議要求，加快地方政府專項債券、超長期特別國債等發行使用。未來專項債發行將有何變化？是否會增加額度？

地方發債快增

在地方財政收支矛盾較大的背景下，地方政府投資建設重大項目等愈加依賴舉債，而舉債的合法途徑基本就是發行地方政府債券。

地方政府債券按用途分為新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用于基礎設施等重大項目、民生項目等建設，而再融資債券主要用于償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務等，即“借新還舊”。

根據前述公開數據，今年前4個月全國發行的約3.5萬億元地方政府債券中，新增債券約1.5萬億元，同比增長約54%；再融資債券發行約2萬億元，同比增長約116%。

中央財經大學教授溫來成對第一財經分析，今年以來無論是新增債券還是再融資債券與去年相比發行規模都有大幅增長，這跟宏觀經濟形勢相關。目前國內有效需求不足等問題依然存在，外部形勢更加復雜，地方需要加快發債籌資對沖風險，也有利于推動各地經濟“開門紅”。

從數據上來看，今年以來再融資債券發行規模翻倍。而這與地方政府加快發行2萬億元再融資專項債券來置換存量隱性債務直接相關。根據企業預警通數據，今年前4個月再融資債券中用于償還債務的專項債券約1.6萬億元。這也意味著今年2萬億元置換隱性債務的額度大頭已經完成發行。

財達證券常務副總經理胡恒松告訴第一財經，今年以來再融資債券加速發行，正是地方落實去年一攬子化債政策，借此來壓降存量隱性債務融資成本。另外這還跟2019年之后發行的部分政府債券陸續從今年開始償還部分本金有關，在當前地方財政壓力較大背景下，這也會使得再融資債券發行規模持續擴大。

財政部部長藍佛安近期公開表示，從2024年發行的（2萬億元）置換（隱性債務）債券看，利率水平下降平均超過2.5個百分點，預計5年利息支出減少2000億元以上。推動隱性債務顯性化，既提高了地方債務透明度，又有利于加強債務統一管理，還能夠加快推動融資平臺改革轉型。更重要的是，給地方騰出更多資金資源和政策空間，可以撬動解開地方債鏈條，推動破解“三角債”“連環債”以及其他涉訴涉眾債務等，改善了發展環境，增強了發展動能。

今年以來新增債券發行規模也出現較快增長，當然這也跟去年發債進度較慢有關。與2022年和2023年前4個月新增債券發行規模相比，今年新增債券發行規模實際有所下滑。

胡恒松認為，今年以來新增債券發行規模大幅增長，主要是地方政府借此擴大有效投資，發揮基建對經濟增長的托底作用。另外國務院去年底優化了地方政府專項債管理機制，且去年第四季度土地儲備專項債券重啟發行，地方政府對于專項債券的依賴度進一步增強，都是地方新增債券發行規模大幅增長的原因。

“盡管與2022年和2023年相比，新增債券發行規模有所下滑，但這跟再融資債券發行規模大增也有關，整體看地方政府債券發行總量遠高于往年。地方政府債券發行需要考慮資本市場供需關系，避免發行量過高后推動利率上升，提高發債成本。”溫來成說。

目前地方政府新增債券以新增專項債為主。根據前述公開數據，今年前4個月約1.5萬億元新增債券中，新增專項債發行規模約1.2萬億元，這占全年新增專項債額度（4.4萬億元）比重約27%。

根據企業預警通數據，今年前4個月上述1.2萬億元新增專項債資金，約31%投向市政和產業園區基礎設施；約20%投向鐵路等交通基礎設施；約9%投向棚戶區改造；約6%投向醫療衛生；約6%投向土地儲備等領域。

多位專家告訴第一財經，今年以來積極財政政策發力，政府加大舉債推動重大基礎設施項目開工建設，使得一季度基建投資保持較高增速，對沖了房地產投資下滑影響，穩投資穩經濟。在當前關稅戰背景下，為了推動經濟穩定在合理區間，財政前置發力下，基建投資仍然是經濟的主要承托項，預計今年基建投資仍將保持較快增長。

市場機構根據國家統計局數據測算，今年一季度廣義基礎設施投資（包含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增長11.5%。

專項債發行將提速

隨著前期2萬億元化債額度發行近尾聲，在中央部署下，以及應對關稅戰沖擊財政政策靠前發力，專家普遍認為后續新增專項債發行將提速。

比如，湖南省人民政府辦公廳發文要求，湖南省財政廳統籌把握發行節奏，原則上6月底前完成全年專項債券發行工作。

胡恒松表示，近年來我國經濟發展環境更趨復雜，面臨的挑戰和不確定性更多。在此背景下，專項債券作為積極財政政策的重要工具，將在穩增長、促發展中發揮更為關鍵的作用。未來，將聚焦“兩重”“兩新”等重點領域，持續加大專項債資金支持力度。從全國范圍來看，重大項目投資規模將呈持續擴大態勢，專項債券也將進一步向重點領域和薄弱環節傾斜，通過精準高效的資金配置，切實增強經濟發展動能，兜牢社會穩定底線。

今年地方政府債券發行總體提速，也為下半年增量政策出臺預留空間。

溫來成認為，未來根據經濟形勢發展變化，可以考慮增發部分政府債券，來穩就業、保民生，對沖外部風險。考慮到地方政府債務壓力較大，可以優先考慮增發部分國債或特別國債來補充財政資金。

胡恒松表示，從中央系列會議部署來看，增量財政政策一直在中央的規劃之中。但政策實施形式可能多元，或通過增發專項債券拉動投資，或運用增量貨幣政策精準調控，甚至涉及城投公司的債務優化與政策支持等。

他表示，增量政策的具體落地節奏與方式，將緊密圍繞經濟發展動態靈活調整，可能分階段、分步驟釋放。其中，適度擴大地方政府債券發行規模，很有可能成為財政發力的關鍵路徑。通過優化債券結構、提升資金使用效率，既能緩解地方資金壓力，又能為基建、民生等領域注入動能，與其他政策協同，共同服務經濟高質量發展。

從近些年財政增量政策中看，中國在下半年尤其是四季度推出過增發普通國債、動用地方政府債券存量額度（尤其是專項債結存額度）等方式來補充財政資金，推動經濟運行穩定。

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