編者按：經(jīng)過九年的試點探索，長期護理保險這一社保“第六險”即將在全國范圍內(nèi)正式推開。自2016年首批15個國家城市試點以來，長護險已覆蓋49個試點城市，累計260余萬失能參保人享受待遇，基金支出超800億元。這項制度的全面實施，不僅關(guān)乎數(shù)千萬失能人員的切身福祉，更將深刻重塑我國養(yǎng)老服務(wù)格局，撬動萬億級銀發(fā)經(jīng)濟新藍(lán)海。

在試點收官、全國推開的這一關(guān)鍵時刻，第一財經(jīng)將與政策制定者、照護行業(yè)從業(yè)者、受益者等做深入交流，總結(jié)地方探索的寶貴經(jīng)驗，前瞻制度落地可能面臨的新挑戰(zhàn)，共同見證我國養(yǎng)老保障體系的歷史性升級。

家住徐州市鼓樓區(qū)拾屯街道楊西村的失能老人陳先生，可能自己也沒有想到，臥床不起兩年之后，還能再一次站立起來。

兩年前，陳先生因腦梗后遺癥重度失能，連最簡單的日常動作都需要別人幫忙。2023年7月，來自徐州市社康老年服務(wù)中心的長護險護理員石師傅開始上門提供服務(wù)，嚴(yán)格按照康復(fù)流程為老人做肢體訓(xùn)練，從肌肉張力逐漸恢復(fù)，到能在攙扶下坐立，再到如今短暫的站立，陳先生的身體機能明顯得以改善。

陳先生是江蘇省6400萬長護險參保人中的一員，也是江蘇省現(xiàn)有享受長護待遇的30萬人中的一位。長護險不僅可以報銷長期護理服務(wù)費用，還可以通過專業(yè)的服務(wù)，讓失能人員的家庭成員在繁重的照護事務(wù)中獲得“喘息”，有效減輕失能人員家庭負(fù)擔(dān)的同時還提升了失能人員的生活質(zhì)量。

江蘇省是我國人口“最老”的省份之一，每4個人就有一位60歲以上的老人。為了應(yīng)對與人口老齡化相伴而來的失能、半失能人員的照護壓力，江蘇省在九年之前就啟動了長護險試點，并成為我國為數(shù)不多的已實現(xiàn)長護險制度區(qū)域全覆蓋的省份。

第一財經(jīng)記者在江蘇南通、徐州等地的采訪中看到，長護險在有效保障失能群體權(quán)益、減輕家庭經(jīng)濟和照護負(fù)擔(dān)、推動護理產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但目前江蘇的實踐中也存在籌資機制不健全、護理服務(wù)體系發(fā)展滯后，異地失能評估、待遇享受、費用結(jié)算等堵點，需國家層面盡快出臺統(tǒng)一的頂層設(shè)計來加以解決。

2015年10月，中央首次提出探索建立長護險制度，在過去的近十年間，長護險在49個城市進行了國家試點，“加快建立長期護理保險制度”在今年政府工作報告中再次出現(xiàn)，我國長護險制度全面建立指日可待。

長護險試點直面“深度老齡化”

長護險，全稱為長期護理保險，也被稱為社會保險的“第六險”，是指為參保人員因年老、疾病或傷殘導(dǎo)致長期失能后的基本生活照料以及與之密切相關(guān)的醫(yī)療護理提供服務(wù)或資金保障的社會保險制度。

在江蘇的長護險實踐中，長護險被賦予了三個功能定位，一是提供經(jīng)濟補償、減輕失能人員家庭的費用負(fù)擔(dān)；二是給失能人員提供專業(yè)規(guī)范的護理服務(wù)，提高失能人員的生活質(zhì)量，更好地維護生命尊嚴(yán)；三是助力銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展。

中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授廖藏宜對記者表示，江蘇省長護險的制度建設(shè)和服務(wù)創(chuàng)新走在全國前列，這與其省域人口結(jié)構(gòu)和社會需求是分不開的，江蘇老齡化的程度非常高，人口老齡化倒逼政府推進長護險的發(fā)展。

《中國統(tǒng)計年鑒2024》顯示，按照65歲以上人口占比排序，江蘇省常住人口的老齡化程度排在全國第7位，之前的6位分別是遼寧、上海、重慶、黑龍江、吉林、四川。

截至2023年末，江蘇省常住人口8526萬人，老齡人口規(guī)模大，60歲及以上老年人口2089萬人，首次突破2000萬，65歲及以上老年人口1573萬人；老齡化程度高，60歲及以上老年人口占比24.50%，65歲及以上老年人口占比18.45%，分別高于全國3.4個、3個百分點；老齡人口增長快，老年人撫養(yǎng)比27.14%，高出全國4.64個百分點，“十四五”期間，每年約150萬人步入老齡。

同時還存在區(qū)域不平衡的情況，江蘇省13個設(shè)區(qū)市中，65歲及以上老年人口占比首次全部超過14%，4個市（南通、泰州、鹽城、揚州）超過21%，蘇中、蘇北地區(qū)老齡化程度明顯高于蘇南地區(qū)，其中，南通是中國老齡化程度最高的城市，2023年老齡化率達(dá)到30.1%。

應(yīng)對人口老齡化是我國建立長護險的初衷。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在《中國醫(yī)療保險》中撰文表示，長護險試點的探索，為失能老年人建立起一道風(fēng)險屏障，使“機構(gòu)不能醫(yī)、醫(yī)院不能養(yǎng)、家庭無力護”的困局在一定程度上得到解決，成為我國應(yīng)對人口老齡化和社會保障體系建設(shè)中的一項重要制度。他同時提醒，不可低估人口老齡化發(fā)展速度給長護險帶來的壓力。

老齡人口不斷增多使得失能風(fēng)險增加，家庭小型化又導(dǎo)致照護能力減弱，這種“一升一降”的現(xiàn)象，導(dǎo)致“一人失能、全家失衡”的問題日益突出。

以徐州為例，2023年末，徐州60周歲及以上人口200.98萬人，占常住人口總數(shù)的22.28%；65周歲及以上人口150.86萬人，占常住人口總數(shù)的16.72%。

在長護險一線工作的徐州社康老年服務(wù)中心長護險事業(yè)部部門經(jīng)理陳琛，能夠明顯感受到近兩年失能群體照護需求的增加。

徐州市社康老年服務(wù)中心護理員為失能老人提供上門服務(wù) 受訪者提供

“每個月都會有很多老人從健康群體或是相對健康的群體因為疾病或是意外變?yōu)槭堋胧苋后w，需要長護機構(gòu)上門進行生活照料或是醫(yī)療護理的需求量很大，月月都有新增。”陳琛說。

江蘇省醫(yī)療保障局副局長陳亮對記者表示，江蘇是人口深度老齡化省份，面臨的人口形勢十分嚴(yán)峻，保障任務(wù)也十分繁重。近年來，江蘇全力推進長護險工作，2025年起，全省實現(xiàn)制度的區(qū)域全覆蓋。

自2016年南通、蘇州2市作為國家試點城市開展長護險后，到2023年，江蘇省其余11市陸續(xù)啟動了制度建設(shè)。截至目前，江蘇省長護險參保人有6400萬，累計有60多萬人享受了長護險待遇，長護險基金支出110億元，帶動社會資本投入50億元。

從多元籌資到城鄉(xiāng)公平待遇的制度創(chuàng)新

2022年，江蘇省醫(yī)保局、省財政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化長期護理保險制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》，進一步增強制度建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、規(guī)范性、協(xié)同性。2023年初，《江蘇省醫(yī)療保障條例》將長護險制度納入醫(yī)療保障體系進行法治化推進，這在全國也是頭一家。

廖藏宜認(rèn)為：“江蘇省長護險試點全省協(xié)同度比較高，又兼顧了各市的創(chuàng)新，從籌資、待遇、社會經(jīng)辦服務(wù)、管理四個環(huán)節(jié)都是全面和規(guī)范的，這使得江蘇長護險成為一個比較成熟的護理保障體系。”

籌資是長護險試點面臨的首要難題，穩(wěn)定可靠的資金來源是一項社會保險可持續(xù)運行發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。江蘇明確要建立互助共濟、責(zé)任共擔(dān)的多渠道籌資機制，各市均建立個人繳費、醫(yī)保基金劃轉(zhuǎn)、財政補助等多元籌資機制，各市職工和居民籌資標(biāo)準(zhǔn)相同或差異不大。

在待遇保障上，江蘇實行城鄉(xiāng)一體，職工和居民享受同等待遇，構(gòu)建“以居家照護為主，兼顧機構(gòu)照護；以生活照料為主，兼顧醫(yī)療護理”的待遇政策體系。

第一財經(jīng)記者從徐州了解到，徐州市從板塊上和人群上率先實現(xiàn)了長護險參保全覆蓋。保障對象從重度失能拓展至中度失能人群。待遇標(biāo)準(zhǔn)主要按失能等級和不同護理方式予以確定，月度待遇標(biāo)準(zhǔn)從900元/月至2500元/月不等，有力地減輕了群眾負(fù)擔(dān)，

陳琛表示，與醫(yī)保報銷不同，職工和居民的長護險待遇是完全相同的，在日常的上門服務(wù)中，由于居民參保的基數(shù)比較大，他們服務(wù)居民參保人的數(shù)量還要多于職工參保人。

從各地實踐來看，各市有各自的亮點，“南通模式”已成為省內(nèi)各市乃至全國的可復(fù)制可推廣經(jīng)驗。另外，南通還推出商業(yè)護理保險、建設(shè)長護服務(wù)產(chǎn)業(yè)園；南京正在探索異地居住失能人員待遇享受；鎮(zhèn)江全力打造特色護理項目“不離床洗浴”等。

江蘇省南通市醫(yī)療保障研究會會長顧忠賢表示，南通經(jīng)過9年的實踐，在制度框架、籌資渠道、保障方式、運行機制、監(jiān)督管理等方面進行了有益探索，并取得顯著成效，為國家長護險制度的頂層設(shè)計提供了寶貴的試點經(jīng)驗。

支付端改革培育養(yǎng)老照護市場

長護險制度落地后，照護服務(wù)市場除了個人支付外，增加了長護保險的支付，吸引更多的社會資本投入養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)，促進現(xiàn)有醫(yī)療養(yǎng)老護理機構(gòu)融合發(fā)展，同時，長護險需要更多的專業(yè)護理人員，增加了就業(yè)崗位，為社會創(chuàng)造更多的經(jīng)濟價值。

業(yè)內(nèi)人士對第一財經(jīng)表示，江蘇省能夠成為我國長護險試點的先行者，除了江蘇老齡化程度較高、經(jīng)濟發(fā)展水平允許之外，江蘇完備的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈也能支撐銀發(fā)經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

廖藏宜認(rèn)為，江蘇長護險建設(shè)堅持了多元主體參與的原則，政府搭臺設(shè)計制度，明確相應(yīng)規(guī)范性文件，商保機構(gòu)、社會經(jīng)辦服務(wù)企業(yè)、評估機構(gòu)，照護師培訓(xùn)機構(gòu)等多元主體都參與進來，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和市場的協(xié)同。

長期照護師首批證書在江蘇南通頒發(fā) 新華社圖

顧忠賢對第一財經(jīng)記者表示，南通長護險制度實施后，長護險基金有效激發(fā)服務(wù)供給方活力，定點服務(wù)機構(gòu)從5家增加380多家，定點服務(wù)類型從照護服務(wù)擴展到評估、社區(qū)護理站等8類，吸引社會資本投資超過30億元，其中護理院新增40多家。

在基本護理的基礎(chǔ)上，根據(jù)基金承受能力，南通、蘇州、徐州、常州、南京5個市拓展了居家輔助器具租賃服務(wù)。這項服務(wù)不僅為失能人員提供生活照護必需輔具，有效減輕家庭照護負(fù)擔(dān)，還促進綠色環(huán)保循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，有效拉動了輔具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

“長護險基金一定是要用于購買第三方服務(wù)，不能只是直接發(fā)錢，這樣才能帶動銀發(fā)經(jīng)濟和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”顧忠賢說。

江蘇長護險試點中也面臨護理服務(wù)體系發(fā)展滯后、供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡等短板，機構(gòu)建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量、行為規(guī)范等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)還不完善。此外，針對中高消費群體的高層次、高質(zhì)量、多樣化服務(wù)需求，個性化服務(wù)供給也不足。

第一財經(jīng)了解到，下一步，江蘇長護基金支出以購買護理服務(wù)和輔具租賃為主，發(fā)揮支付杠桿作用，報銷比例向居家和社區(qū)服務(wù)傾斜。對于現(xiàn)有的親情照護補貼政策，根據(jù)各地護理服務(wù)供給情況，逐步減少、直至取消，防止長護險蛻變?yōu)楝F(xiàn)金福利制度。

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